推动能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变，完善减污降碳激励约束政策，加快形成绿色生产生活方式。”继中央经济工作会议首次提出向碳排放“双控”转变后，今年政府工作报告对这一决策再次作出强调，各行业落实“双碳”目标任务迎来明确的政策导向和约束手段。
从能耗“双控”到碳排放“双控”，这一转变将带来哪些影响？如何科学有序推进这一转变？全国两会代表委员与行业专家普遍认为，从能耗“双控”转向碳排放“双控”将使得控碳举措更加精准，有利于实现经济发展与碳中和的有机统一。加快推进碳排放核算标准体系建设，加强碳排放市场机制顶层设计对于有效推进碳排放“双控”至关重要。
一、能耗与碳排放的相关性正在减小 精准控碳需求凸显
自党的十八届五中全会提出实施能耗“双控”以来，我国能耗强度持续大幅下降，在支撑经济社会发展的同时，为促进高质量发展、保障能源安全、改善生态环境质量、应对气候变化发挥了重要作用。但能耗“双控”也存在能源消费总量管理缺乏弹性、能耗双控差别化管理措施偏少等问题。随着“双碳”进程的推进，能耗“双控”愈发凸显出在精准控碳方面的局限性。
北京师范大学创新发展研究院副院长、中国能源研究会能源政策研究中心执行主任林卫斌表示，虽然我国的二氧化碳排放总量中，能源生产和消费相关活动的碳排放占比较高，控制了能耗在很大程度上就控制了碳排放，但仍有相当部分的碳排放来自非能源利用，且非化石能源消费不直接产生碳排放。从能耗双控转向碳排放双控将使得控碳举措更加精准。
国家发展改革委去年印发的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》指出，能耗“双控”以能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高为导向。可以看出，能耗“双控”的目标指向效率提升，而碳排放“双控”则直接指向绿色低碳发展。
随着清洁能源消费占比的持续提升，单纯考核能耗已经不能有效反映出一个行业或企业的绿色用能水平，单一的能耗约束的弊端越发显现。去年部分地区出现的限产限电“一刀切”就并未对消纳清洁能源的企业作出区分。国家城市环境污染控制技术研究中心教授彭应登指出，单纯对能耗进行控制，还可能会误伤可再生能源的开发利用和可再生能源丰沛地区经济发展。
而在新的能耗“双控”办法实施后，这一问题将会越发明显。
中央经济工作会议提出新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。这意味着能源消费量与碳排放量的相关性正在缩小，实施碳排放“双控”的必要性和紧迫性越发增强。
全国政协委员、红杉中国创始及执行合伙人沈南鹏在全国政协十三届五次会议第二次全体会议的发言中指出了碳排放“双控”对西部经济发展的重要意义。他提出，以单位GDP碳排放考核带动换道领跑，把单位GDP碳排放作为产业承接的新标尺，让风光电等产业就近布局，让清洁能源产业在西部就近壮大，带动当地摊薄工业碳强度和扩大就业税收。
二、加快推进碳排放核算标准体系建设
碳排放“双控”如何实施？目标怎么定，路线怎么走，节奏如何把握？
习近平总书记在中共中央政治局第三十六次集体学习时提出，要健全“双碳”标准，构建统一规范的碳排放统计核算体系。这为开展碳排放“双控”指明了任务。
碳排放核算是摸清碳排放家底、科学推进碳排放“双控”的基础。全国政协经济委员会副主任刘世锦指出，核算是绿色转型的基础。碳核算和生态核算迄今仍然是一大短板。当前首先要推动核算工作，有一套科学的算账方法。在此基础上建立碳账户和绿色责任账户，形成包括碳减排、其他污染防治、生态修复和经济增长等要素在内的各级政府、企业和个人的绿色责任账户，确定各个主体的减排责任。
民进中央在此次两会上提交的《关于完善碳排放核算标准体系，加强碳核查数据质量监管的提案》指出，碳核查数据不准确直接影响科学决策的出台，数据造假行为影响碳市场的公平性，不利于“双碳”目标达成。失真碳核查数据公开有损我国政府公信力，影响我国国际声誉，影响我国气候变化国际谈判的有效性，对国家利益造成损失。
这份提案分析指出，我国碳排放权交易市场启动以来，碳排放数据失真频频发生，这主要是因为我国碳核算结果精确度不足，核算依据涉及多种政策法规，允许多套核算规则并行使用，导致碳核算标准边界模糊。地方政府、企业、第三方碳核查机构存在碳核算数据造假动机。对此，该份提案建议，完善碳核查行业标准，提升碳核查数据精度，建立碳核查数据责任制，健全碳核查法律法规体系，提高政府碳核查能力，加强部门间协调配合。
全国政协常委、上海市政协副主席，民进中央副主席、上海市委主委黄震表示，目前我国已初步建立了碳排放核算体系。下一步，应加强我国产品碳排放核算基础数据库建设，从国家层面规范碳排放数据采集；建设产品生命周期碳排放核算标准体系，成立产品生命周期碳排放核算机构；建立数字化碳排放信息共享机制；加强产品碳排放核算结果对企业的激励引导作用；加大碳排放核算和管理的人才培养力度。
三、加强碳排放市场机制顶层设计
碳排放“双控”是否要参考能耗“双控”的方法，先做碳排放预算，设置总量，再把总量分解到各个地方、企业和单位，对其进行考核？生态环境部应对气候变化司副司长陆新明表示，碳排放“双控”要发挥市场机制的作用，制定一系列激励和约束机制。
作为控制和减少碳排放的市场手段，全国碳市场在2021年完成了第一个履约期。碳排放配额累计成交1.79亿吨，年交易量占配额发放总量的5%左右，履约完成率99.5%，成为全球最大的现货碳市场，市场达到了活跃程度。进入第二个履约期，碳交易将逐步扩大市场交易品种和行业覆盖范围。
“当前全国碳市场参与主体和交易品种单一，参与主体限于发电行业重点排放单位。同行业间的约束相同、操作方式相近，所受政策影响大体一致，在相同政策条件下交易相对集中，存在‘潮汐现象’。”全国政协常委、全国工商联副主席、正泰集团董事长南存辉表示，目前碳排放配额分配以免费分配为主，供应相对充足，影响了碳市场交易的价格和流动性，造成碳排放权价格整体偏低且具波动性，难以对企业减排形成有效激励。”他建议加强碳市场配额制度研究，合理评估现有配额发放制度的松紧尺度，在考虑企业履约、减排成本的前提下，适时收紧免费额度，引入配额拍卖制度。此外，要建立绿电与碳排放权联动体系、碳税与碳交易联动的碳定价政策机制以及国际碳关税互认机制等。
全国政协委员、清华大学经济管理学院院长白重恩认为，碳定价政策的顶层设计至关重要。实行碳市场、碳税、绿色溢价补贴、碳汇等一揽子碳定价政策，结合电力市场改革等辅助政策，疏通全价值链的碳价传导机制，有助于明确规则、调顺激励，引导经济社会整体的零碳转型。他建议碳定价政策的顶层设计要综合协调多种因素，稳步推进。可根据零碳目标和时间点，分步骤、分阶段设定强有力、不断趋紧的碳约束来影响企业投资预期，引导碳资产管理、技术创新、生产方式和消费行为，推动从高碳社会向低碳、零碳社会的转型。
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